Le processus de révision de la Constitution en cours au Burundi fait l’objet de nombreuses critiques, y compris de la part du Secrétaire général de l’ONU (son rapport de janvier 2018). Selon lui, sans large consensus, cette révision risque d’accroitre les tensions entre le régime et l’opposition. Pour les autorités burundaises et le parti hégémonique (CNDD-FDD), la Constitution de 2005 est dépassée, il faut donc la corriger. Pour les opposants, il s’agit plutôt de la volonté du président en place d’enterrer l’Accord d’Arusha dont émane la Constitution actuelle et de s’éterniser au pouvoir, alors que les deux textes limitent les mandats présidentiels à deux. L’Accord d’Arusha, dans son Protocole II, chapitre1, article 7, est clair et précis : «La Constitution stipule qu’à l’exception de la toute première élection présidentielle, le Président de la République est élu au suffrage universel direct (…). Il est élu pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. Nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels». Cet accord a mis fin à une terrible guerre civile qui a duré plus de 10 ans à partir de 1993. En 2015, une crise liée au contentieux autour du respect de l’accord a emporté des centaines de vies et poussé plus de 400.000 Burundais à l’exil (l’Onu).
Dans cette analyse, Ivomo essai de mettre en exergue les principales différences entre le nouveau projet de constitution et la constitution de 2005 pour tenter de donner un éclairage sur les enjeux de la révision. Mais d’abord la définition de certains concepts clés.
Qu’est ce qu’une constitution ?
La constitution est une « loi ou charte fondamentale qui détermine la forme du gouvernement, qui règle les droits politiques des citoyens et qui dicte la politique d’un Etat ou d’un groupe d’Etats » (Dictionnaire Français Livio 3+).
Pour éviter les risques d’un « gouvernement arbitraire », tout pays doit être gouverné sur base d’une constitution. Certains pays dans le monde, pas nombreux, peuvent avoir une constitution liée à des accords sociopolitiques permettant de gérer les divisions et/ou contourner la logique majoritaire d’une catégorie de la population. Le Burundi est dans ce cas. Il est régi par une Constitution plébiscitée en 2005 et qui émane de l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation. Signé le 28 août 2000, cet accord a permis de mettre un terme à une guerre politico-ethnique qui a commencé en 1993 avec l’assassinat du président Melchior Ndadaye. Egalement considéré comme un accord de partage du pouvoir pour faire du Burundi un «Etat consonciatif», il garantissait une représentation des différentes ethnies dans les principales institutions et prévoyait la mise en place d’un gouvernement de coalition à base élargie (Stef Vandeginste, 2017). Le modèle semble avoir marché de 2005 à 2010 seulement. Selon le constitutionnaliste belge Stef Vandeginste, dans son analyse intitulée « Exit Arusha ? Trajectoires d’éloignement du partage du pouvoir au Burundi », le Burundi a évolué après 2010 dans un contexte de « recul démocratique », le pays glissant vers un système de facto à parti unique, dominé par l’ancien mouvement rebelle CNDD-FDD. En tout cas, c’est à cette époque que le régime a dévoilé son intention de réviser la constitution de 2005, visant évidemment l’Accord d’Arusha.
Première tentative de révision constitutionnelle en 2014
Sujet de polémique, le référendum constitutionnel prévu au mois de mai prochain ne doit rien au hasard. Le président avait annoncé la réforme constitutionnelle dans son discours à la nation du 31 décembre 2011 tenu à Ngozi, sa province natale. « Nous allons marquer un autre pas : celui de mener des consultations sur la révision de la constitution et les autres lois,… », avait-il précisé. D’après Stef Vandeginste, dans l’analyse citée plus haut, cette annonce a donné lieu à des spéculations d’une révision imminente visant l’annulation des quotas ethniques et d’autres dispositions consociatives inscrites dans la constitution de 2005, et ouvrant la voie à une « nouvelle » candidature du président en exercice. Au mois de mars 2014, un projet de révision a été envoyé à l’Assemblée Nationale. A une voix près, cette première tentative a échoué, le projet a été rejeté par les élus. Depuis lors, les appels tant de l’intérieur que de l’extérieur du pays se sont multipliés pour que soient maintenus les grands principes constitutionnels, mais ils n’ont pas empêché le président sortant de briguer un troisième mandat. La crise a brutalement éclaté en 2015.
Coup de force constitutionnel ?
Le 25 avril 2015, le CNDD-FDD réuni en congrès désigne Pierre Nkurunziza comme candidat du parti à la prochaine élection présidentielle. Le voilà donc en lice pour la troisième fois, avant même que l’on sache si cette candidature est bien légale. En mai 2015, 14 sénateurs CNDD-FDD s’avisent du problème et saisissent la Cour constitutionnelle(CC) en interprétation des articles 96 et 302 de la Constitution de 2005. Article 96 :«Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois ». Article 302 : « A titre exceptionnel, le premier Président de la République de la période post-transition est élu par l’Assemblée Nationale et le Sénat réunis en Congrès, à la majorité des deux tiers des membres… ».Dans son arrêt, la CC « sanctuarise » l’Accord d’Arusha en affirmant sa prééminence sur la Constitution qui en émane, mais elle en tire une conclusion paradoxale : «L’article 96 veut dire que le nombre de mandats au suffrage universel direct est limité à deux seulement et l’article 302 crée un mandat spécial au suffrage universel indirect et qui n’a rien à voir avec les mandats prévus à l’article 96». La cour valide ainsi la troisième candidature du président. Elu en 2005 au suffrage universel indirect (par le parlement) et réélu en 2010 au suffrage universel direct (vote populaire), le président sortant aurait donc le droit de se présenter pour la troisième fois, alors que l’Accord d’Arusha cité plus haut était tout-à-fait explicite: «Nul ne peut exercer plus de deux mandats présidentiels». L’arrêt divise les membres de la Cour. Le vice-président, Sylvère Nimpagariste, refuse d’y apposer sa signature et partira en exil suite aux énormes pressions du pouvoir. Pour lui, la décision de la cour est «à côté de la loi». Il précise qu’elle a été «imposée de l’extérieur et n’a rien de juridique» (http://www.iwacu-burundi.org/journal-dun-juge-constitutionnel/). On se souviendra que les membres de la Cour constitutionnelle sont nommés par le président de la République. Certains observateurs mettent en cause leur indépendance. Hautement contesté, l’arrêt déclenche le mouvement de protestation «spontané» dans les rues de la capitale. Des observateurs et certains défenseurs dénonçant à cette époque une violente répression contre les manifestants «pacifiques». Assassinats, d’un coté, et flux massif de réfugiés vers les pays voisins, de l’autre.
Multiplication des crises
Après la validation de la troisième candidature du président, le pays est frappé par une série de crises dans différents domaines et sous divers aspects.
Au CNDD-FDD
Une crise interne au parti du président complique davantage la situation. Il faut rappeler la pétition qui a été signée par plusieurs membres du parti pour s’opposer à la 3ème candidature de Nkurunziza à partir du 23 mars 2015. Elle sera suivie d’une défection en série des poids lourds du système y compris l’un des vice-présidents de République, le président de l’Assemblée Nationale, le porte-parole du président et celui du parti. Le 8 avril 2015, le nouveau porte-parole du parti, Gélase Ndabirabe, déclare que les Bagumyabanga anti-troisième mandat méritent une «décapitation». Ce «discours incendiaire», selon certains analystes, est interprété comme un regret du porte-parole de ne pas pouvoir éliminer physiquement les frondeurs. Certains le lient même à la distribution d’armes aux Imbonerakure rapportée à l’époque dans les médias. La fragilisation du CNDD-FDD renforce alors le mouvement de contestation et nourrit l’incertitude. Le 13 mai 2015, le président échappe à un coup d’Etat orchestré par des hauts gradés de l’armée dont des ex-PMPA (Partis et Mouvements Politiques Armés). Les violences vont s’amplifier…
Dans les médias
Au lendemain du coup d’état manqué, un groupe d’hommes armés en tenues policières attaquent et brulent les principaux médias indépendants. Les radios RPA (Radio publique africaine), Bonesha, Isanganiro et Télévision renaissance sont réduites au silence. Une centaine de journalistes fuient le pays. Isanganiro rouvrira plus tard. Les autres restent fermées.
A la CENI
Alors que la Commission électorale nationale indépendante(CENI) doit faire face au retrait des principaux opposants du processus électoral, la démission de deux de ses cinq membres, fin mai2015, la paralyse complètement. L’argument des deux démissionnaires ? Il est «techniquement impossible d’organiser des élections crédibles dans une situation de tensions». Déstabilisée, la CENI reporte les scrutins à des dates ultérieures, mais maintient le processus envers et contre tout. Les élections se dérouleront dans un climat d’extrême tension, sans observateurs et sans financement des bailleurs, en l’absence de nombreux exilés et ex-candidats. Le président sortant sera réélu pour un troisième mandat (69 % des voix dès le premier tour). Lors de son investiture le 20 août, à l’hémicycle de Kigobe, il annonce qu’il en est à son dernier mandat !
Dans l’armée
Après le coup d’Etat manqué, les défections d’officiers ainsi que d’autres cadres de l’armée se multiplient. L’assassinat du général Adolphe Nshimirimana (hutu), l’un des rares soutiens du président, le 2 août de la même année, ouvre un nouvel épisode de répression au sein des forces de défense nationale. Un sentiment de méfiance s’installe. Ainsi, des gradés ou retraités de l’armée, des tutsis pour la plupart, fuiront massivement vers les pays voisins.
La crise affecte alors les relations internationales. Les principaux partenaires se retirent un à un, le Burundi est de plus en plus isolé. Le régime accusera à plusieurs reprises la Belgique, le Rwanda et l’Union européenne d’être derrière la déstabilisation de leur pays.
CE QUI CHANGE DANS LA NOUVELLE CONSTITUTION PAR RAPPORT A L’ANCIENNE
Pour faciliter le travail des lecteurs, pour leur permettre de repérer aisément les différences entre les deux textes constitutionnels, nous les présentons sous la forme de tableaux comparatifs. Quand certaines cases sont vides, cela veut dire qu’il n’y a pas d’article correspondant.
Principe d’extradition annulé
Contrairement à la constitution de 2005 qui émane de l’Accord d’Arusha, le nouveau projet constitutionnel s’oppose à toute extradition, qu’il s’agisse d’un citoyen burundais ou d’un étranger résidant au Burundi, quels que soient les crimes dont on les accuse, y compris les crimes contre l’humanité.
En décembre dernier, la Cour pénale internationale(CPI) a entamé des enquêtes sur les crimes commis au Burundi depuis l’éclatement de la crise de 2015. Certains cadres du gouvernement, de l’armée, de la police, du service national de renseignements et certains imbonerakure pourraient comparaitre à La Haye.
Pas de coalition d’indépendants
Le nouveau projet de Constitution qui sera soumis à un vote référendaire au mois de mai prochain, n’autorise pas les indépendants à se coaliser, quelles que soient les circonstances. Il faut rappeler que «Mizero y’Abarundi» est une coalition d’indépendants.
Le système de quotas ethniques
Les quotas, 60% d’Hutus et 40% de Tutsis, appliqués aux principales institutions du pays, n’ont pas été touchés dans la nouvelle Constitution (Article 169, nouveau texte). Toutefois, le texte ouvre la possibilité de leur révision après cinq ans de législature(Article 289).Ce qui est nouveau à propos des quotas, ils seront cette fois-ci appliqués à la lettre dans la magistrature.
Le système d’adoption des lois
Le système d’adoption des lois à l’Assemblée Nationale a également changé. D’après le nouveau projet, les lois ordinaires ne seront plus adoptées à la majorité des deux tiers, plus de 66,66 % des députés, comme avant. Elles le seront plutôt « à la majorité absolue » c’est-à-dire la moitié des députés présents ou représentés plus un (Article 180).
Par ailleurs, l’Assemblée Nationale ne délibère valablement que si les deux tiers des députés sont présents.
Mandat du président et ses pouvoirs
La nouvelle Constitution, une fois votée, prévoit que le mandat du président soit porté à 7 ans renouvelable. L’ancien texte, dans son article 96, parlait plutôt d’un mandat de cinq ans renouvelable. En plus du mandat augmenté, d’autres révisions proposées dans le nouveau texte semblent conférer au président des pouvoirs encore accrus face à un conseil des Ministres qui n’en aura que moins. En outre, avec le nouveau projet, il ne serait plus possible que le président soit poursuivi en justice, sauf pour haute trahison.
POSSIBLES RAISONS DERRIERE CES CHANGEMENTS
Une fois effective, la révision constitutionnelle en cours pourrait nuire à la stabilité du Burundi, selon l’ONU. Mais pourquoi ces changements ou dans quels buts sont-ils opérés ? Ivomo essaie de cerner les motivations de leurs initiateurs.
Certains acquis d’Arusha visés
L’un des acquis d’Arusha qui pourraient être menacés est le « partage du pouvoir ethnique » qui, lors de la signature de l’Accord d’Arusha en 2000, avait conduit à l’édification des « institutions consociatives ». Réservant aux Tutsis 40% et aux Hutus 60% des postes disponibles dans différentes institutions et 50%(tutsis) puis 50%(hutus) dans l’armée, le modèle avait contribué à la construction de la paix et de l’Etat Burundais. Comme le constate Stef Vandeginste dans son analyse Exit Arusha ? Trajectoires d’éloignement du partage du pouvoir au Burundi, la direction du CNDD-FDD s’est montrée de moins en moins encline au modèle d’Arusha. Si le parti présidentiel remet en question la légitimité du processus d’Arusha dans lequel est enraciné le partage du pouvoir ethnique, « il est implicitement établi que les institutions actuelles sont également illégitimes »(StefVandeginste). Le CNDD-FDD, dans ses critiques, estime que l’Accord d’Arusha «est destiné à la protection de la bourgeoisie politique et pas des citoyens». Après l’échec de la révision constitutionnelle en 2014 via l’Assemblée nationale, qui visiblement visait aussi l’Accord d’Arusha, le président a lancé, six mois plus tard, la Commission nationale de dialogue inter-burundais(CNDI). Quand celle-ci a clôturé les consultations au mois de mai 2017, elle a affirmé une «volonté populaire» de changer certains articles de la constitution et de l’Accord d’Arusha. Certains observateurs y voient la main du CNDD-FDD. Après le rapport de la CNDI, le président de la République a subséquemment mis en place une commission chargée d’étudier les articles de la Constitution à amender qui lui a transmis son premier rapport en novembre 2017. Une fois la nouvelle constitution votée, le risque serait grand que les plaies du passé s’ouvrent encore, craignent certains observateurs. Dans son rapport de janvier 2018 sur le Burundi, l’ONU se dit préoccupé par le fait que les amendements prévus dans le nouveau texte constitutionnel « pourraient anéantir certains des progrès qui avaient été rendus possibles par l’Accord de paix et de réconciliation d’Arusha».
Le maintien d’une seule personne au pouvoir
D’après l’analyse du constitutionnaliste, Stef Vandeginste, le système politique actuel burundais est déjà marqué par le «présidentialisme» au lieu du «parlementarisme» préconisé par la théorie consociative. Certains observateurs estiment que le président Nkurunziza tenterait donc d’accroître encore son contrôle sur son parti avant les élections de 2020. Objectif, «neutraliser toute résistance qui proviendrait de l’intérieur et qui pourrait l’empêcher de rester au pouvoir». Lors des cérémonies de clôture de la semaine dédiée au combattant en novembre dernier, il a mis en garde ceux qu’il a qualifiés de «traitres» dans son parti. Rappelant la fronde de 2015, il a annoncé la «tolérance zéro» pour toute dissidence interne au parti et a appelé à la cohésion. D’après Stef Vandeginste, les deux événements évoqués sont fortement liés. Le premier message de Nkurunziza est que la crise déclenchée par sa troisième candidature en 2015 ne pourra jamais se répéter suite à une dissidence interne au parti. Le deuxième est qu’il demande au parti et au pays de soutenir la réforme constitutionnelle qui permettrait d’établir de fortes institutions au-delà de 2020 et surtout qui lui permettrait de se maintenir personnellement au pouvoir.
Dans cette perspective, une révision de la limitation des mandats présidentiels s’impose. La nouvelle Constitution, en soi, est déjà un acquis pour Nkurunziza : contrairement à la proclamation qu’il a faite lors de son investiture en 2015(«Nous sommes engagés à respecter l’arrêt de la Cour Constitutionnelle en ce qui concerne ce dernier mandat que vous nous accordez… »), Pierre Nkurunziza serait autorisé à se représenter encore, comme si c’était la première fois…Ensuite, le président serait désormais élu pour un mandat de sept ans renouvelable alors que la Constitution de 2005 ne reconnaissait qu’un mandat de 5 ans.
UN REFERENDUM « DECISOIRE » OU « CONSULTATIF » ?
D’après Stef Vandeginste, même si la nouvelle Constitution était approuvée par une majorité de Burundais lors du référendum, elle n’aurait pas encore force de loi car, selon lui, le référendum sera « consultatif »et non « décisoire ». Pour lui, en mai prochain, le peuple burundais sera invité à se prononcer sur le projet et ne donnera que son avis. Il se fonde sur l’article 298 de la Constitution en vigueur : « Le Président de la République peut soumettre au référendum un projet d’amendement de la Constitution ». Selon Stef Vandeginste, l’article s’entend « de la faculté accordée au Président de la République de consulter directement le peuple pour que celui-ci se prononce par référendum sur un projet de modification de la Constitution». Il précise que les mots «facultatif» et «consultatif» s’opposent respectivement à «obligatoire» et «décisoire». Cela signifie qu’en initiant ce projet de révision, poursuit le constitutionnaliste, le Président n’est pas obligé de faire recours au référendum puisqu’il peut aussi opter pour une procédure parlementaire. Pour l’analyste, la nouvelle Constitution ne pourra donc pas entrer en vigueur sans promulgation, ce qui, toujours selon lui, oblige le Président de la république à recourir au parlement. Après le référendum, il y aura d’abord une décision de la Cour Constitutionnelle proclamant le résultat. Et comme le Président de la république ne peut pas promulguer une décision de la Cour Constitutionnelle, précise encore le constitutionnaliste, il lui faudra un acte législatif, soit un décret soit une loi. Or,poursuit Stef Vandeginste, la promulgation du nouveau texte constitutionnel suppose une loi à laquelle il est annexé et qui ne peut être adoptée qu’au parlement, conformément à l’article 300. « En matière de révision constitutionnelle, un décret présidentiel n’est évidemment pas possible, puisqu’il s’agit clairement d’une matière qui est du domaine de la loi (article 159 de la Constitution). Bref, pour pouvoir promulguer le texte constitutionnel amendé, le Président aura besoin d’une loi, c’est-à- dire d’un acte législatif adopté au parlement », résume-t-il dans une lettre qu’il a récemment adressée à l’Ambassadeur, Anatole Bacanamwo, membre de la commission constitutionnelle du Burundi. D’après Stef Vandeginste, il reste à savoir si le parlement votera en fonction du résultat du référendum…
